Ministerium für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen

Kommunales Management für Familien

Kommunales Qualitätsmanagement: Ein Baustein gelingender Familienpolitik

von Vanessa Gaffron und Beatrix Schwarze

Die Einführung eines Qualitätsmanagements in der kommunalen Verwaltung begünstigt die am Bedarf der Familien orientierte Umsetzung und Verstetigung familienpolitischer Maßnahmen. Das Potential eines kommunalen Qualitätsmanagements wird in den meisten Verwaltungen noch nicht ausgeschöpft.

 

Was bedeutet Qualität?

Qualität bezeichnet die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen, die ein Produkt oder eine Dienstleistung aufweisen muss, um Anforderungen aus Kunden- und Unternehmenssicht erfüllen zu können. Verwaltungsleistungen im Bereich „Kommunales Familienmanagement“ sind in der Regel Dienstleistungen. Die Qualität dieser Dienstleistung definiert sich zum einen durch die Zufriedenheit der Kundinnen und Kunden und zum anderen durch die Erfüllung festgelegter Standards.

Die Dienstleistungsqualität in der kommunalen Verwaltung vollzieht sich demnach im Spannungsfeld zwischen den Erwartungen der Kundinnen und Kunden (z.B. Öffnungszeiten und Angebote) einerseits und der Einhaltung von festgelegten Mindeststandards andererseits. Die Festlegung der professionellen Standards erfolgt zumeist vor dem Hintergrund der Erfahrungen und dem Wissen von Fachleuten. Diese definieren Ober- bzw. Untergrenzen, die eingehalten werden müssen, um die Wirksamkeit einer Maßnahme zu sichern. Die Qualität einer Dienstleistung kann durch die Festlegung solcher Grenzen messbar und damit kontrollierbar gemacht werden. Zudem müssen im Verwaltungskontext in der Regel auch die Gestaltungsziele der politischen Mehrheit mit in das Qualitätsverständnis einfließen. Den Rahmen all dieser Aspekte stellt die Frage der finanziellen Machbarkeit dar – die Überlegungen zur Festlegung von Qualitätsaspekten der Verwaltungsdienstleistung müssen demnach vor dem Hintergrund der entstehenden Kosten geprüft werden.

Die Dienstleistungen, die eine Verwaltung für Familien erbringt, sind in der Regel personenbezogen. Sie sind dadurch gekennzeichnet, dass in einem direkten Kontakt eine Person aus der Verwaltung eine Leistung erbringt und eine Bürgerin oder ein Bürger (externe Kunden) oder eine Fachkraft eines anderen Fachbereiches (interne Kunden) die Leistung abnimmt. Sie werden daher stark durch das Verhältnis zwischen Angebot und Nachfragebeeinflusst. Die Personen selbst haben im Interaktionsgeschehen also eine herausragende Bedeutung.

Die Bedeutung des Zusammenspiels zwischen Kundinnen und Kunden sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Verwaltung verdeutlicht, dass die Dienstleistungsqualität nicht nur durch das Endergebnis bestimmt wird. Genauso wichtig ist demnach die Qualität des Dienstleistungsprozesses, wie sich dies beispielsweise an den Warte- und Bearbeitungszeiten, die die Kunden auf sich nehmen müssen, zeigt. Auch inhaltliche Aspekte, wie etwa die Kompetenz und Freundlichkeit der Ansprechpersonen, die Richtigkeit der erhaltenen Informationen und der Beratungssituation angemessene Räumlichkeiten sind entscheidend. Qualität entsteht daher als Zusammenspiel von Ergebnis-, Prozess- und Strukturqualität.

 

Was ist Qualitätsmanagement?

Als Qualitätsmanagement (QM) werden jegliche organisierten Maßnahmen bezeichnet, die der Verbesserung von Produkten, Prozessen oder Leistungen dienen.

Qualitätsmanagement ist ein Element des „Neuen Steuerungsmodells“, mit dem die Nachhaltigkeit, die Wirtschaftlichkeit und die Orientierung an den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger in der öffentlichen Verwaltung gefördert werden soll. Ein ganzheitlich angelegtes Qualitätsmanagement bietet die Chance, bereits vorhandene, bzw. geplante Modernisierungsinstrumente wie z. B. Kosten- und Leistungsrechnung oder Controlling zu bündeln und zu vernetzen und dem Trend entgegenzuwirken, Modernisierung vorwiegend unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu betreiben. Durch ein funktionsfähiges QM werden die Strukturen innerhalb der Verwaltung festgelegt und gesichert, die auf die Qualität der Leistungsbereitschaft und Fähigkeit der Verwaltung, die Prozessabläufe sowie die Ergebnisse der Dienstleistung Einfluss haben.

Qualitätsmanagement beruht auf einem gemeinsamen Qualitätsverständnis innerhalb der Verwaltung und baut auf einer für alle Mitarbeitenden verbindlichen Qualitätsstrategie auf. Der Wille der Verwaltungsspitze, Qualität nachhaltig zu verbessern und gemeinsam mit den Beschäftigten eine Strategie zu entwickeln, ist daher für die Einführung eines Qualitätsmanagements zentral.

Die Qualitätsziele werden dabei soweit wie möglich an den Erwartungen der Kundinnen und Kunden ausgerichtet und die Mitarbeitenden gemäß der neuen Qualitätsanforderungen qualifiziert. Ein weiteres zentrales Feld bei der Einführung von QM ist die Optimierung der Dienstleistungsprozesse, die z.B. durch eine Bündelung der Zuständigkeiten erreicht werden kann. Indem an der Zielsetzung orientierte Qualitätsstandards und -kriterien (Bewertung der Ergebnisse, der Potentiale und Prozesse der Leistungserbringung) für ein erfolgreiches Familienmanagement definiert werden, wird ein mit Kennzahlen hinterlegtes Erfolgscontrolling möglich. Qualitätsmanagement verursacht zwar zunächst Kosten, gleichzeitig kann die Einführung von QM gerade angesichts knapper Ressourcen nützlich sein, um diese Ressourcen zielgerecht einzusetzen und durch Optimierung von Prozessen Kosten einzusparen.

 

Aufgaben für Kommunen

Beschäftigte der kommunalen Verwaltung sind gefordert, Bürgerinnen und Bürger oder verwaltungsexterne Partnerinnen und Partner mehr und mehr als Kundinnen und Kunden zu betrachten. Diese sind bereit, eigene Leistungen mitwirkend einzubringen, und es werden ihnen Dienstleistungen angeboten. Verbunden ist damit ein Perspektivwechsel im Bewusstsein der Mitarbeitenden, von einer gewährenden Verwaltung zu einer gestaltenden Verwaltung, die um erfolgreich handeln zu können, die „Bürgerin“ und den „Bürger“ mit in die Prozessgestaltung einbezieht. Die Qualität einer Dienstleistung lässt sich bei einem vorhandenen Qualitätsmanagement über die Summe der vorhandenen Eigenschaften in Bezug auf Leistungsbereitschaft und -fähigkeit, Prozessgestaltung und zielbezogene Ergebniserreichung definieren.
Die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGST) empfiehlt den kommunalen Verwaltungen zur Förderung der Kundenorientierung:
  • eine qualifizierte, motivierende und leistungsfördernde Führung
  • wirkungsorientierte Zielsetzungen
  • klare Definitionen für kommunale Produkte und Leistungen
  • eine Zusammenarbeit, Kommunikation und Transparenz zwischen Politik und Verwaltung
  • einen wirtschaftlichen und wirksamen Ressourceneinsatz
  • ein aussagefähiges Rechnungswesen
  • ein wirksames Controlling
  • Leistungsvergleiche und Wettbewerb
  • Nutzung der Potenziale der Informations- und Kommunikationstechnik
  • eine konsequente Kundenorientierung und Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger

 

Vorteile für die Familien

Ein strategisch implementiertes Qualitätsmanagement setzt die angestrebte Wirkung von familienpolitischen Maßnahmen in der Kommune auf ein gesichertes Fundament. Das Qualitätsmanagement beschreibt, wie die notwendigen Schritte im Zusammenwirken von Verwaltung mit Bürgerinnen und Bürgern und Partnern wie den freien Trägern und der Wirtschaft vorzunehmen sind.
Für Qualitätsmanagement bedeutsam ist die ständig lernende und sich weiterentwickelnde Verwaltung. Denn wie gut eine Dienstleistung ist, hängt wesentlich von dem Qualitätsverständnis und den Arbeitsbedingungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ab, die sie erbringen.

Demokratisch entwickelte Standards und Prozesse in der Verwaltung, die regelmäßig überprüft und weiterentwickelt werden, sind insbesondere in den Bereichen wichtig, in denen sozialräumliche Dimensionen von Familien in den Blick zu nehmen sind. Ein gutes Zusammenspiel zwischen Stadtentwicklung, Wohnwirtschaft, Arbeitgebern und Familien unterstützenden Angeboten lässt sich durch die genaue Planung und Steuerung der „internen Faktoren“ sowie der Einbeziehung der Familien in den Leistungsprozess erreichen.

Für Familien, die vor sehr unterschiedlichen Herausforderungen stehen, ist ein gutes Qualitätsmanagement der Verwaltung, das sichtbar und spürbar die Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft der Verwaltung (Erscheinungsbild, Angebote, Verhalten der Mitarbeitenden,…) herausstellt, außerordentlich wichtig, da auf diese Weise ein Vertrauen bei den Familien geschaffen wird, das dazu beiträgt, diese Angebote auch zu nutzen.

Ziel eines qualitätsorientierten Familienmanagements ist zum Beispiel, dass die Verwaltung anhand eines klaren familienpolitischen Leitbildes, welches die strategische Orientierung vorgibt

  • aktiv ihre Leistungen anbietet
  • Bürgerinnen und Bürger als Kundinnen und Kunden berät
  • Lösungsmöglichkeiten für Anliegen der Familien sucht
  • Aufträge entgegennimmt und zielgruppengenaue Angebote entwickelt

 

Umsetzung mittels kostenpflichtiger QM-Systeme

Alle bereits dargestellten Aspekte des QM (siehe Abbildung 1) finden sich mit unterschiedlicher Gewichtung in den gängigen Verfahren und Systemen des Qualitätsmanagements wieder. Gängige, kostenpflichtige Systeme sind z.B. Ansätze des Total Quality Management (TQM) an das auch das bekannte European Foundation for Quality Management (EFQM) anschließt.
Diese Ansätze sind noch umfassender als das ebenfalls sehr verbreitete DIN EN ISO 9000ff System, das z.B. den Vergleich mit anderen Organisationen nicht mit einbezieht. Ebenfalls ein strategischer Ansatz, der mittlerweile in enger Verbindung zu QM gesehen wird, ist die sogenannte Balanced Score Card (BSC), die ursprünglich im Controllingbereich entwickelt wurde.
Alle Modelle setzen auf eine ständige Überprüfung und Anpassung der Prozesse, stellen also die lernende Organisation und eine ständige Verbesserung der Qualität in den Fokus.

Zentrale Idee der TQM Modelle ist es, eine unternehmensweite Qualitätsstrategie zu etablieren, die im Bewusstsein aller Mitarbeitenden verankert wird und durch einen ständigen Verbesserungsprozess erreicht werden soll. Die European Foundation for Quality Management hat hierzu mit ihrem europaweit anerkannten Modell ein Instrument entwickelt, mit dessen Hilfe Unternehmen systematisch ihre Stärken und Verbesserungsmöglichkeiten analysieren, dokumentieren und bewerten können. Das EFQM-Modell für Excellence, eine aus neun Kriterien bestehende, offen gehaltene Grundstruktur, kann zur Bewertung des Fortschritts einer Organisation in Richtung Excellence herangezogen werden.

Das DIN EN ISO 9000ff System ist eine internationale und branchenübergreifende Normengruppe. Sie zielt einerseits durch Prozessnormierung auf die Verhütung von Fehlern, andererseits auf das Erreichen einer kontinuierlichen Verbesserung ab. Hierzu definiert sie Anforderungen an ein kunden- und prozessorientiertes
Qualitätsmanagementsystem zum Nachweis der Fähigkeit, ein Produkt oder eine Dienstleistung entwickeln und liefern zu können.

Die Balanced Score Card ermöglicht ebenfalls eine umfassende Organisationsbewertung, die neben finanziellen Kennzahlen auch weitere zukunftsrelevante Faktoren berücksichtigt. Mit Hilfe der Balanced Score Card kann die Kommune eine signifikante Verbesserung der internen wie externen Kommunikationsstrukturen erreichen. Die BSC stellt eine praktische Ergänzung zur Leistungsmessung dar, wenn man nach dem EFQM-Modell vorgehen will.

 

Einzelne Instrumente des Qualitätsmanagement

Für die Verbesserung der Qualität von kommunalen Leistungen für Familien kann zunächst auch die Einführung einzelner QM –Instrumente sinnvoll sein. Dass noch kein umfassendes QM in der eigenen Verwaltung eingeführt wurde, bedeutet nicht, dass die Qualität der Familienleistungen nicht durch die Verwirklichung der folgenden Instrumente verbessert werden könnte:

Leitbilder, Qualitätsstandards, Qualitätsaudit zur Selbst-Fremdbewertung

Leistungsvergleiche und Benchmarking

Qualitätszirkel
  • Schwachstellen in der Leistungserstellung aufdecken
  • Für die Kunden wichtige Prozesse erkennen
  • Wichtige Interaktionsprozesse in der Verwaltung identifizieren und gestalten

Kundenbeteiligung und –befragung:
  • Regelmäßige Kundenfragungen
  • Regelmäßige interne Mitarbeiterbefragungen
  • Unabhängige Befragung Dritter
  • Aktives Beschwerdemanagement

 

Etablierung in der Kommunalverwaltung

Erfolgsfaktoren
Ob die Einführung eines QM in der Verwaltung erfolgreich verläuft, ist entscheidend von verschiedenen Rahmenbedingungen abhängig.

Als solche gelten insbesondere:
  • Die Führungsspitze akzeptiert die Einführung eines QM und engagiert sich bei ihrer Umsetzung.
  • Die Vorteile eines QM-Systems werden allen Mitarbeitenden verdeutlicht.
  • Der Zusammenhang des QM als verbindender Klammer für Prozesse in der Verwaltung wird aufgezeigt.
  • Mitarbeitende werden einbezogen.
  • Die wirkungsorientierten Zielsetzungen werden schnell erlebbar.
  • Es ist deutlich, wem der Nutzen zugute kommt.
  • Die zusätzliche Arbeitsbelastung ist angemessen.

Messbarkeit der Qualität
Damit die Qualität bewertet und gemessen werden kann, braucht es, wie bereits erläutert, an den Zielen ausgerichtete Qualitätskriterien und -indikatoren. Diese müssen für die einzelnen Leistungsbereiche definiert werden. Im Bereich der Leistungen im Kontext Kommunales Familienmanagement könnten zum Beispiel folgende Kriterien von Bedeutung sein:
  • Berücksichtigung gesetzlicher Grundlagen
  • Annehmlichkeit des physischen Umfeldes (Erreichbarkeit, Ausstattung, Erscheinungsbild des Personals)
  • Verständlichkeit und Umfang der Information
  • Wirtschaftlichkeit
  • Preis
  • Zuverlässigkeit der Dienstleistung
  • Einfühlungsvermögen (Flexibilität, Bereitschaft auf individuelle Wünsche einzugehen)
  • Leistungskompetenz (Wissen, Erfahrung, Vertrauenswürdigkeit und Freundlichkeit des Personals)

Bedeutung für das Kommunale Familienmanagement?
Bei den Anliegen, die Familien betreffen, dominierte in der Vergangenheit in der Verwaltung ein fachbereichsbezogenes Denken. Folge ist, dass zum Teil die Bereiche Schule, Kindertageseinrichtungen, Soziales, Gesundheit, Jugend in unterschiedlichen Fachbereichen verantwortet werden. Damit hier alle für die Familien an einem Strang ziehen, bedarf es beschriebener Prozesse, die für alle verbindlich sind. Ein implementiertes QM kann helfen, die Vernetzung zwischen den Bereichen zu organisieren und Verwaltungsleistungen familienfreundlicher zu gestalten.

Neben den organisatorischen Voraussetzungen bedarf es auch struktureller Rahmenbedingungen, die gerade für die Zusammenarbeit im Feld der Familienpolitik wichtig sind. Die Wechselwirkungen, die durch vorhandene Rahmenbedingungen entstehen und die die Qualität mitbestimmen, sind deshalb zu beachten. So ist zum Beispiel die personelle Kontinuität bei der konkreten, auf Vertrauen basierenden Zusammenarbeit mit Familien wichtig. Dies gilt aber genauso in der Kooperation mit Unternehmen, Kooperationspartnern im Stadtteil oder Sponsoren. Kontinuität der Personen spielt eine wesentliche Rolle für die Verstetigung effektiver Unterstützungsnetze. Sparzwänge und Tarifgegebenheiten sowie zeitlich begrenzte Projektaktivitäten behindern aktuell fördernde nachhaltige Strukturen.

Für ein gelingendes kommunales Familienmanagement ist es deshalb notwendig, im Interesse der Bürgerinnen und Bürger - und damit explizit der Familien – politische Ziele zu formulieren, die dazu auffordern, fachbereichsübergreifend und unter Einbezug verwaltungsexterner Partnerinnen und Partner zu denken und zu handeln, Bedarfe vor Ort frühzeitig zu erkennen, präventiv Strukturen zu verändern, Prozesse anzupassen und innovative Angebote zu entwickeln.


Literatur:

Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen – Projekt Verwaltungsmodernisierung – (2003): Verwaltungsmodernisierung in Nordrhein-Westfalen: Qualitätsmanagement, Düsseldorf

Heribert Meffert; Bruhn, Manfred (1996): Qualitätsmanagement für Dienstleistungen, Grundlagen, Konzepte, Methoden, Berlin

Bieberstein, Ingo (1998): Dienstleistungs-Marketing, Ludwigshafen

KGST- Kommunale Gemeinschaftsstelle (1995): Qualitätsmanagement Bericht 6
(2003) Das EFQM-Modell für Excellence/ Öffentlicher Dienst und Soziale Einrichtungen, Köln


Autorinnen:

Beatrix Schwarze
Mitarbeiterin des Informations- und Qualifizierungszentrums für Kommunen (IQZ) am Zentrum für interdisziplinäre Regionalforschung (ZEFIR) der Ruhr-Universität Bochum.

Vanessa Gaffron
Wissenschaftliche Mitarbeiterin des Informations- und Qualifizierungszentrums für Kommunen (IQZ) am Zentrum für interdisziplinäre Regionalforschung (ZEFIR) der Ruhr-Universität Bochum.


Erstellungsdatum: 30.04.2009
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