Die Finanzierung kommunaler Aufgaben

Zum Verständnis des Haushaltswesens ist die Unterscheidung verschiedener Aufgabentypen wichtig. Dabei geht es im Wesentlichen um pflichtige und freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben. Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben sind durch Gesetz von den Kommunen zu erledigen, in der Form der Erledigung sind sie allerdings frei. Im Unterschied zu den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben sind sie zur Wahrnehmung der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben nicht gesetzlich verpflichtet. Diese werden von den Kommunen eigenständig eingerichtet, organisiert und finanziert. Bei prekären Haushaltslagen sind die Kommunen gezwungen, solche Leistungen zurückzufahren. Dies kann einerseits aus eigenem Antrieb zur Haushaltskonsolidierung erfolgen, andererseits kann die Kommunalaufsicht auch vorgeben, zuallererst die freiwilligen Aufgabenbestände zurückzufahren. Dies entspricht allerdings oft nicht der Vorstellung vieler Gemeinden, da freiwillige Aufgaben einen besonders hohen Stellenwert für die Verwirklichung der kommunalen Selbstverwaltung haben. Letztlich stellen sie einen wichtigen Beitrag zur Profilbildung der Lokalpolitik dar, die sich vornehmlich in den Bereichen Kultur und Soziales, z. B. als kinder- und familienfreundliche Stadt, erreichen lässt.

Nicht jede Aufgabe wird auch von jeder Kommune wahrgenommen. Es gilt hierbei die kreisfreie Stadt von der kreisangehörigen Gemeinde zu unterscheiden, die als Verwaltungsüberbau den Gemeindeverband (=Kreis, Landkreis) hat, welcher für seine Mitgliedsgemeinden überörtliche und hinsichtlich der notwendigen Finanzausstattung und Fachkompetenz sehr voraussetzungsvolle Aufgaben übernimmt. Die Kreisebene, hierzu gehören die kreisfreien Städte und Kreise, ist beispielsweise zuständig für die Regelungen nach SGB II. Andere Bereiche der Sozialpolitik, vor allem die Jugendhilfe, sind ebenfalls auf der Kreisebene angesiedelt. Dennoch besteht die Möglichkeit, dass auch kreisangehörige Gemeinden auf (weitgehend) eigene Kosten Jugendämter unterhalten, zusätzliche Beratungsangebote schaffen und eigenständig mit den freien Trägern in der Region kooperieren. Die Jugendhilfe zeichnet sich schließlich durch eine zweigleisige Struktur aus, und wird einerseits durch die Gemeinde selbst als öffentlichem Träger erledigt. Andererseits werden nicht unwesentliche Aufgabenteile durch freie Träger im Auftrag oder in Kooperation mit der Gemeinde erfüllt und gemeinschaftlich finanziert.

Die Sozialpädagogische Familienhilfe ist nach § 31 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes beispielsweise eine kommunale Pflichtaufgabe. Die Unterstützung der Familie in Erziehungsfragen bildet deren Aufgabengebiet, sobald ein erzieherischer Bedarf erkennbar ist, welcher dann vorliegt, „wenn eine dem Wohl des Kindes/Jugendlichen entsprechende Erziehung nicht gewährleistet ist“. In der gesetzlichen Grundlage ist damit ein gewisser Ermessensspielraum für die Gemeinde eingebaut, die eigenständig entscheiden kann, inwieweit sie sich in diesem Bereich engagieren möchte, wie viel sie dafür ausgibt und welche freien Partner möglicherweise integriert werden. Beispielsweise kann die Gemeinde eigenständig über die Qualifikationsanforderungen für das Personal entscheiden und Fortbildungen anbieten oder nicht. Wichtig ist, dass diese Aufgabe in einer dem Gesetzestext genügenden Form erfüllt wird. Da jedoch jeder Leistungsberechtigte einen gesetzlichen Anspruch auf Leistungsgewährung hat, müssen die Kommunen entsprechende Angebote in hinreichendem Umfang vorhalten. Die in dem Gesetz geforderte intensive und auf Dauer angelegte Begleitung und Betreuung von Familien verlangt folglich die Einstellung eines entsprechend qualifizierten Personals.

 

Kommunale Einnahmequellen

Wie finanzieren die Kommunen ihre Ausgaben? Im gewissen Rahmen ist es ihnen möglich, auch auf der Einnahmeseite gestalterisch tätig zu werden, denn zum einen ist die Vielfalt der Einnahmeformen sehr groß, zum anderen besitzen sie in einigen Bereichen Gestaltungshoheit. Die wichtigsten Einnahmeformen sind diverse Steuern, Zuweisungen, Gebühren und Beiträge. Daneben existieren noch weitere eher moderne Formen der Finanzierung wie die gemeinschaftliche Investition von öffentlichen und privaten Anbietern (Public Private Partnership) oder Finanzierungsinstrumente wie das Cross-Border-Leasing, bei welchem öffentliches Eigentum in die USA geleast und gleichzeitig zu günstigeren Konditionen zurückgemietet wird.

Steuern als die mit Abstand wichtigste kommunale Einnahmequelle sind ein öffentliches Finanzierungsmittel ohne Zweckbindung, d. h. die Bürgerinnen und Bürger können keine Ansprüche für die Erbringung bestimmter Leistungen geltend machen. Das bedeutet natürlich nicht, dass die öffentliche Hand einfach Steuern erheben kann, ohne gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern Leistungen zu erbringen. Es besteht aber beispielsweise kein Anspruch eines Bürgers darauf, dass Steuern für den Bau von Sportanlagen investiert werden, auch wenn dies gewünscht wird. Steuern dienen lediglich der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der öffentlichen Hand. Somit können die Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung entscheiden, für welche Zwecke das Steueraufkommen verausgabt wird. Den Kommunen steht ein weitreichender Einfluss bei den Realsteuern zu. Darunter werden die Gewerbe- und die Grundsteuer gefasst, deren Hebesätze sie per Satzung ändern können. Die Einnahmen aus dieser Steuerquelle stehen fast ausschließlich den Kommunen zu. Zudem sind die Gemeinden an den Einnahmen aus der Einkommens- und Umsatzsteuer (Gemeinschaftssteuern) beteiligt, wobei erstere einen wesentlich bedeutsameren Anteil am Gemeindehaushalt einnimmt.

Mit der Gewerbe- und Einkommenssteuer ist der kommunale Haushalt von stark schwankenden Einnahmeformen abhängig, die sich nach der örtlichen Wirtschaftskonjunktur richten und bei negativer Dynamik zu hohen Einnahmeausfällen führen können. Da diese Entwicklungen schwierig zu prognostizieren sind, weicht das Haushaltsergebnis zum Jahresende häufig nicht unerheblich von den Planungen ab. Der Einfluss der Kommunen auf die Höhe der Steuereinkünfte ist nur bedingt bei den Gewerbesteuern gegeben, während sich die Einkommenssteuer komplett ihrem Einfluss entzieht.

Neben den Steuern sind Schlüsselzuweisungen eine Kerneinnahmequelle der Kommunen, worunter Allgemeine Zuweisungen des Landes an die Kommunen ohne Zweckbindung die wichtigste Rolle spielen. Sie sollen die finanzielle Leistungskraft von Kommunen auf ein Mindestniveau anheben und zur Vermeidung unerwünschter Unterschiede in der Aufgabenerfüllung zwischen „reicheren“ und „ärmeren“ Kommunen beitragen. Damit kommt das Land seinem Auftrag nach, für gleichwertige Lebensverhältnisse in seinem Hoheitsgebiet zu sorgen. Die Schlüsselzuweisungen umfassen in der Regel ca. 85 bis 90 Prozent der gesamten in Nordrhein-Westfalen verteilten Finanzausgleichsmasse (Gemeindefinanzierungsgesetze NRW).

Schlüsselzuweisungen erfolgen, wenn die Aufgabenbelastung der Kommune („Ausgangsmesszahl“) höher ist als deren Finanzkraft („Steuerkraftmesszahl“). Die jeweilige Aufgabenbelastung wird anhand verschiedener Faktoren (z.B. Einwohneranzahl, Höhe der Soziallasten, Mehraufwendungen durch zentralörtliche Funktionen) berechnet. Die Finanzkraft wird z.B. durch Steuereinnahmen bestimmt. Wenn die Steuerkraftmesszahl höher ist als die Ausgangsmesszahl, dann erhält eine Kommune keine Schlüsselzuweisungen vom Land. Neben der Steuerkraftmesszahl wird bei Kreisen die Umlagekraftmesszahl berechnet, welche sich aus der Höhe der Kreisumlage ableitet.

Investitionspauschalen werden den Kommunen vom Land für Investitionsvorhaben gewährt. Dabei sind die Investitionspauschalen nicht an die Realisierung bestimmter Investitionsvorhaben gebunden. Die Entscheidungsträger in der Kommune können also entscheiden, für welche Investitionen die Investitionspauschale verausgabt wird. In Nordrhein-Westfalen gibt es allgemeine Investitionspauschalen, welche nach Einwohnerzahl und Gebietsfläche an die Kommunen verteilt werden. Ergänzend sei auf die Existenz von Sonderpauschalen hingewiesen, worunter allgemeine Zuweisungen zu verstehen sind, die sich in Nordrhein-Westfalen in die Schulpauschale bzw. Bildungspauschale und die Sportpauschale aufgliedern und zweckgebunden in diese Bereiche nach bestimmten Schlüsseln vergeben werden.

Bedarfszuweisungen sind Zuweisungen an überschuldete oder stark benachteiligte Kommunen, welche bei den Schlüsselzuweisungen nur unzureichend berücksichtigt werden. Voraussetzung für einen Leistungsempfang ist allerdings für gewöhnlich eine konsequente Ausnutzung der Möglichkeiten zur Haushaltskonsolidierung (Erhöhung der Einnahmen, Abbau freiwilliger Aufgaben).

Als Gebühren werden Einnahmen bezeichnet, die eine konkrete Gegenleistung der Bürgerinnen und Bürger für eine von der öffentlichen Verwaltung erbrachte Leistung darstellen. Hierbei wird zwischen Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren unterschieden, die beide höchstens in kostendeckender Höhe erhoben werden dürfen. Für den Besuch einer Kindertagesstätte fällt für gewöhnlich eine Benutzungsgebühr an. In den allermeisten Kommunen ist die Höhe der Gebühren für die Erbringung von Leistungen jedoch noch nicht kostendeckend. Soziale Erwägungen spielen hierbei eine wesentliche Rolle, denn einkommensschwache Bürgerinnen und Bürger sollen nicht von der Inanspruchnahme von Verwaltungsleistungen und von der Nutzung öffentlicher Einrichtungen ausgeschlossen werden. So liegt der Kostendeckungsgrad der Hilfen zur Erziehung im Bochumer Haushalt 2010 bei unter 10 Prozent, obwohl eigentlich das Kostendeckungsprinzip gilt. Dass dieses nicht eingehalten werden kann, liegt in der Natur der sozialen und kulturellen Aufgaben. Es liegt letztlich aber am Ermessen der Kommunen, wie hoch ihre Gebühren angesetzt werden, so dass sich die Gebühren für ähnliche Leistungen zwischen den Kommunen enorm voneinander unterscheiden können, je nachdem, inwieweit eine Gemeinde dem Kostendeckungsprinzip bei der Gebührenfestsetzung folgt.

Beiträge sind im Gegensatz zu Gebühren eine Gegenleistung für von der Kommune durchgeführte Investitionen, welche einer bestimmten Gruppe von Personen besondere Vorteile eröffnen (Straßenbau, Wasserversorgung). Beiträge sind auch dann zu zahlen, wenn der durch die Investition entstehende Vorteil nicht genutzt wird, aber genutzt werden könnte.

Beiträge und Gebühren können in ihrer Höhe von den Kommunen festgelegt werden und sind eine von den Bürgern direkt erfahrbare Einnahmequelle. Entsprechend sensibel muss die Kommune mit diesen Einnahmeformen umgehen.

 

Kommunale Finanzwirtschaft und doppelte Buchführung

Um die Transparenz für die politische Steuerung zu erhöhen, und alternativen Formen der Aufgabenerledigung verständlicher hinsichtlich ihrer Finanzierung und Effizienz darzustellen, wurde den Kommunen mit der Doppik bereits 2007 in Nordrhein-Westfalen eine neue verbindliche Haushaltsführung vorgegeben. Damit hat auch eine neue Terminologie Einzug gehalten.

Im Mittelpunkt kommunaler Haushaltswirtschaft steht der Haushaltsplan. Er stellt die Grundlage lokalpolitischer Planungen, Entscheidungen und der Rechenschaftslegung dar und enthält alle Einnahmen und Ausgaben, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen. Er zeigt, wo die finanziellen Mittel einer Kommune herkommen und wofür sie verwendet werden. Die Darstellung des Ressourcenaufkommens und -verbrauchs sowie von Vermögen und Schulden soll die Leistungsfähigkeit einer Kommune in den Vordergrund rücken.

Die kommunale Haushaltsplanung basiert auf den drei Säulen Ergebnisplan (bzw. Ergebnisrechnung im Jahresabschluss), Finanzplan (bzw. Finanzrechnung) und der Bilanz. Aufwendungen und Erträge stellen die zentralen Elemente des Haushalts und somit der Rechenschaftslegung dar.

Zentral für die politische Steuerung ist der Ergebnisplan, welcher der früheren kaufmännischen Gewinn- und Verlustrechnung entspricht. Aufwendungen und Erträge werden hier einem Haushaltsjahr wirtschaftlich zugewiesen und nach Art und Herkunft getrennt. Der Ressourcenverbrauch bzw. -zuwachs innerhalb eines Jahres wird dadurch vollständig dargestellt und bildet in der Summe den Ergebnissaldo. Ferner werden Aufwendungen durch den Ressourcenverbrauch und den Werteverzehr aller Güter und Dienstleistungen in einer Haushaltsperiode aufgezeigt (Sach- und Personalaufwendung). Der Ertrag dagegen beschreibt alle geschäftlichen Aktivitäten, die das Gesamtvermögen der Kommune positiv beeinflussen. Hierzu zählen insbesondere Steuereinnahmen und Zuwendungen.

Zusätzlich werden Zahlungsströme aufgeführt. Über die sog. Finanzplanung werden Einzahlungen und Auszahlungen dokumentiert und als „liquide Mittel“ am Jahresende in einer Bilanz ausgewiesen. Neu daran ist insbesondere, dass u. a. die Tilgung von Darlehen oder Krediten und auch Abschreibungen sichtbar werden.

Aufgebaut ist ein Haushalt aus Produkten. Dies sind eindeutig definierbare Leistungen, die von Dritten außerhalb der Verwaltung angefragt werden. Die Familien-, Ehe- und Scheidungsberatung stellt beispielsweise ein solches Produkt dar. Da eine reine unverbundene Auflistung von gänzlich unterschiedlichen Produkten wenig transparent ist, besteht eine vierstufige Produkthierarchie. Produkte (1), die miteinander in enger Beziehung stehen, werden in Produktgruppen (2) zusammengefasst. Inhaltlich und strategisch verwandte Produktgruppen wiederum bilden zusammen einen Produktbereich (3), welcher einem Hauptproduktbereich (4) zugeordnet wird. Fast alle Bundesländer und Kommunen orientieren sich dabei auf eine Mustergliederung, die von der Innenministerkonferenz festgelegt wurde. Danach gehört die kommunale Familienpolitik zum Hauptproduktbereich 3 Soziales und Jugend. Im Bochumer Haushalt bildet die Kinder-, Jugend- und Familienhilfe innerhalb dieses Hauptproduktbereichs den – auch der Musterregelung entsprechendem - Produktbereich 06, in welchem die einzelnen Leistungsbündel eigene Produktgruppe darstellen. Die einzelnen Produktgruppen lauten:

• Förderung von Kindern in Kindertagesbetreuung
• Kinder- und Jugendarbeit
• Hilfen zur Erziehung
• Institutionelle Bildung und Beratung
• Vormundschaftswesen

Diese Produktgruppen werden anschließend im Rahmen der noch anzusprechenden Teilergebnis- und Finanzpläne in einzelne Leistungen aufgeschlüsselt, erklärt und durch Zahlen tabellarisch dargestellt.

Für die jeweiligen Produktbereiche werden Teilergebnispläne gebildet, die vollständig und periodengerecht die gesamten Aufwendungen und Erträge der jeweiligen Produktbereiche und der einzelnen Produkte abbilden. Beispielsweise wird genau Auskunft über die Anzahl der Stelleninhaber in den jeweiligen Tarifgruppen in einem Haushaltsjahr gegeben und die jeweiligen Aufwendungen beziffert. Sie werden durch interne Leistungsverrechnungen und durch Abschreibungen ergänzt. Alle Aufwendungen und Erträge eines Teilergebnisplanes einer Organisationseinheit werden zu einem verbindlichen Budget zusammengefasst. Diese Budgetierung überträgt den Fachbereichen bestimmte Ressourcen zur eigenverantwortlichen Handhabung. Die verschiedenen Produktgruppen selbst können zu einem Budget verbunden werden.

 

Wenn das Geld knapp wird - das Haushaltssicherungskonzept

Von Gesetzes wegen ist es einer Kommune nicht gestattet, sich zu überschulden. Bezogen auf die Fachterminologie der doppischen Buchführung bedeutet dies, dass sie einen ausgeglichenen Haushalt aufstellen muss und ihr Eigenkapital nicht aufbrauchen darf. Sofern der Haushalt nicht ausgeglichen ist, ist die Verringerung des Eigenkapitals zunächst bei der Aufsichtsbehörde zu melden und von dieser zu genehmigen. Für die kreisfreien Städte liegt diese Aufsichtspflicht bei der Bezirksregierung, für die kreisangehörigen Gemeinden bei ihrer jeweiligen Kreisverwaltung.

Es ist die eigenverantwortliche Aufgabe der Kommunen, eine ausgeglichene Haushaltswirtschaft zu betreiben. Gelingt dies nicht, sind Pläne für eine Rückkehr zu einer ordnungsgemäßen und nachhaltigen Finanzwirtschaft aufzustellen. Mit Ende des Jahres 2010 sind 196 der 427 Gemeinden und Gemeindeverbände in Nordrhein-Westfalen (45,9 Prozent) veranlasst gewesen, auf das vom Landesgesetzgeber angebotene Instrument der Haushaltssicherung zurückzugreifen, um eigenständig die Finanzlage der Kommune zu konsolidieren. Es handelt sich damit um ein Thema, welches nicht nur viele Gemeinden in Nordrhein-Westfalen berührt, sondern dessen Auswirkungen auch auf die Leistungen der kommunalen Familienpolitik ausstrahlen.

An welchen Kriterien wird aber die Notwendigkeit für dieses Instrument festgemacht? Sinkt die allgemeine Rücklage der Bilanz im laufenden Jahr um mehr als 25 Prozent, oder ist geplant, diese in zwei aufeinanderfolgenden Jahren um 5 Prozent zu verringern, oder wird diese innerhalb des Zeitraums der mittelfristigen Finanz- und Ergebnisplanung aufgebraucht, so hat die Kommune ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. Hierdurch wird der Abbau der Schulden (Haushaltskonsolidierung) in der geplanten Art und Weise festgelegt, welcher sich auch auf alle drei Säulen der kommunalen Finanzwirtschaft stützen muss.

Das Haushaltssicherungskonzept (HSK) soll gewährleisten, dass durch entsprechende Maßnahmen die Haushaltswirtschaft so aufgestellt wird, dass die Leistungsfähigkeit der Gemeinde bzgl. ihrer Pflicht zur Aufgabenerfüllung wiederhergestellt wird. In diesem Konzept wird u. a. dargestellt, wie und wodurch die Kommunen die Schulden abbauen wollen und in welchem Zeitraum der Haushalt voraussichtlich wieder ausgeglichen ist. Zu beachten ist jedoch, dass die Haushaltsplanung viele per Gesetz oder Vertrag festgeschriebene und damit zumindest kurzfristig nur geringfügig veränderbare Beträge und Posten enthält.

Zu den Prüfaspekten der Kommunalaufsichtsbehörden gehört u. a. auch die Möglichkeit von Einsparzielen in der pflichtigen und freiwilligen Aufgabenwahrnehmung. Dass diese Möglichkeit besteht, wird grundsätzlich von den Aufsichtsbehörden angenommen. Bei den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben bestehen Einsparpotenziale bspw. in der Reduzierung von Standards. Durch interkommunale Vergleiche kann so beispielsweise die Wirtschaftlichkeit in der Wahrnehmung von bestimmen Aufgaben zusätzlich bewertet werden, wodurch die Kommunalaufsicht Möglichkeiten der Konsolidierung identifizieren und Begründungen für Einsparvorschläge entwickeln kann. Bei den freiwilligen Aufgaben hat jede Gemeinde zunächst zu prüfen, ob diese nicht komplett abgeschafft werden können. Sofern dies nicht möglich ist, soll zumindest der Aufwand reduziert werden. Pflichtaufgaben werden ebenfalls von einer Prüfung nicht ausgenommen und sind parallel zu den freiwilligen Aufgaben auf Sanierungspotenziale zu überprüfen. Die Rechenschaftspflicht gegenüber dem Erhalt freiwilliger Aufgaben ist sehr groß. Gleiches gilt für den Aufbau neuer freiwilliger Leistungen. Ein Kriterienkatalog, welcher exakte Vorschriften hierzu enthält, existiert dagegen nicht. Je nach örtlicher Leistungsbereitstellung sind unterschiedliche Sanierungspotenziale denkbar und anzuwenden (z. B. Gebührenerhöhung, Angebotsreduzierung, Schließung). Es besteht ein Interpretationsspielraum, welcher mit der Kommunalaufsicht ausgehandelt werden muss.

Weiterführende Literatur

Dreyhaupt, Klaus-F.; Placke, Frank (2007): Kosten- und Leistungscontrolling auf der Basis von NKF. Stuttgart.

Schwarting, Gunnar (2010): Den kommunalen Haushaltsplan richtig lesen und verstehen. Berlin.

Schuster, Falko (2007): Doppelte Buchführung für Städte, Kreise und Gemeinden. München/Wien.


Autoren:

Marc Seuberlich
Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliche Verwaltung, Stadt- und Regionalpolitik an der Ruhr-Universität Bochum.

Benjamin Garske
Studentische Hilfskraft am Lehrstuhl für Öffentliche Verwaltung, Stadt- und Regionalpolitik an der Ruhr-Universität Bochum.