Ministerium für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration des Landes Nordrhein-Westfalen

Demografischer Wandel

Herausforderungen des demografischen und familialen Wandels für die Ausgestaltung familienorientierter Unterstützungs- und Dienstleistungen

von Cornelia Helfferich und Holger Wunderlich

Der demografische Wandel und der Wandel der Familie haben dazu geführt, dass die Förderung von Familien und insbesondere die Ausgestaltung von Unterstützungs- und Dienstleistungsangeboten für Familien (wieder) stärker in den Blick kommunaler Politik geraten sind. Das ist wichtig, denn Menschen leben und erleben Familie vor Ort, in den Kommunen.
In den Kommunen erfahren Familien die Benachteiligungen (strukturelle Rücksichtslosigkeit), die ein Familienleben erschweren, und hier fallen auch die Entscheidungen für oder gegen Familienleben. Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote für Familien können diesen Benachteiligungen entgegenwirken.

 

1. Bedeutung und Zielrichtungen familienunterstützender Angebote

Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote für Familien auf kommunaler Ebene ergänzen die materielle Steuer- und Transfergerechtigkeit des Bundes und der Länder. Der Schwerpunkt kommunaler Familienpolitik liegt in der Ausführung von Pflichtaufgaben im übertragenen Wirkungsbereich (Kinder- und Jugendhilfe, Sozialhilfe) und in der Bereitstellung familienunterstützender sowie familienergänzender Angebote im Rahmen der pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten, welche vornehmlich Betreuungs- und Beratungsangebote (Kindergartenplätze, Erziehungsberatung etc.) sind. Darüber hinaus besteht für die Kommunen und Kreise im Rahmen ihrer Allzuständigkeit die Möglichkeit, aus eigenem Antrieb Aufgaben zu ergreifen und nach eigenem Ermessen zu gestalten. Streng genommen wird erst mit der Wahrnehmung dieser freiwilligen Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote von kommunaler Familienpolitik gesprochen

Die Palette der Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote für Familie ist breit, sie beziehen sich auf alle Phasen des „Familienzyklus“, auf die einzelnen Familienmitglieder ebenso wie auf die Familie als Funktionseinheit, auf die unterschiedlichen Funktionen von Familien (z.B. das Aufziehen von Kindern) sowie auf die Rahmenbedingungen, unter denen diese Funktionen geleistet werden.

Allgemein lassen sich drei Zielrichtungen familienunterstützender Angebote unterscheiden:
  • Verbesserung der Lebenssituation von Familien in prekären Lagen (auf die entsprechenden Angebote besteht z.T. ein rechtlicher Anspruch),
  • Steigerung der Attraktivität der Kommune für (junge) Familien und schließlich
  • die Schaffung eines kinder- und familienfreundlichen Klimas allgemein, auch um die Entscheidung für Kinder zu erleichtern.
Für die Ausgestaltung familienpolitischer Angebote lassen sich vor dem Hintergrund des demografischen Wandels folgende wichtige Kriterien unterscheiden.

 

2. Wandel der Familie: Kommunale Familienpolitik muss Akzente setzen

Der demografische Wandel und der Wandel der Familie stellen tief greifende Veränderungen dar, die ihre Wirkungen bereits zeigen, aber in den nächsten Jahrzehnten noch an Dynamik zunehmen werden. Dieser Wandel nimmt in Kommunen, Regionen und Ländern eine unterschiedliche Form und Geschwindigkeit an, mit besonderen Diskrepanzen zwischen dem Osten und dem (Süd-)Westen von Deutschland und zwischen dem ländlichen und dem städtischen Raum (Krönert/Olst/Klingholz 2005). Alle folgenden Anmerkungen müssen daher immer auf die Besonderheiten der kommunalen Entwicklung hin differenziert werden.

Bezogen auf die Situation der Familien lassen sich Entwicklungstrends beobachten, „die auf eine Diversifizierung familialer Arrangements und auf eine Destrukturierung familialen Zusammenlebens hinweisen. (…) Mit dieser sozialen Differenzierung erwarten wir zugleich eine noch wachsende regionale und kleinräumige Polarisierung des Familienlebens, die differenzierte Strategien der Familienpolitik mit einer zunehmenden Bedeutung des lokalen Handelns erfordern. Eine deutsche Besonderheit ist die wachsende Polarisierungstendenz zwischen Familien- und Nichtfamiliensektor der Bevölkerung, (die sich auch räumlich konfiguriert).“ (Strohmeier/Schultz 2005: 8) Diese allgemeine Entwicklung wird durch den demografischen Wandel verstärkt.

Die Auswirkungen des demografischen Wandels zusammen mit der Pluralisierung familialer Lebensformen sowie der sozialen und sozialräumlichen Spaltung in unterschiedliche Familienmilieus hat Auswirkungen auf die Nachfrage nach familienunterstützenden Angeboten. Während das Problem von Vereinbarkeit von Familie und Beruf beispielsweise bei den privilegierten Familien eine größere Bedeutung hat, spielen mit Blick auf sozial benachteiligte Familien eher wirtschaftliche Hilfen oder die Verbesserung von Teilhabechancen (beispielsweise Bildungsbeteiligung) eine Rolle. Im Rahmen des Gestaltungsspielraums kommunaler Familienpolitik müssen angesichts knapper Ressourcen Entscheidungen getroffen und Akzente gesetzt werden, welcher Bedarf prioritär gesetzt wird. Hinzu kommen die unterschiedlichen Möglichkeiten in den einzelnen Milieus, private und kommerzielle Angebote in Anspruch nehmen zu können.

 

3. Ressource Zeit: Kommunale Familienpolitik muss Angebote intersektoral, flexibel und zeitnah erreichbar gestalten

Der Anteil der mittleren Generation an der Gesamtbevölkerung nimmt ab. So müssen weniger Schultern die dreifache Last der Erwirtschaftung des Bruttosozialproduktes, der gesellschaftlichen Reproduktion und der Pflege der Älteren tragen. Das Alter, in dem die Kinder klein sind, ist zugleich das Alter der produktivsten Jahre im Beruf. Prognostiziert wird, dass das Alter bei der ersten Geburt weiter ansteigen wird. Hierdurch verlängern sich die Generationszyklen. Das kann z.B. zur Folge haben, dass ältere Familienangehörige der Begleitung bedürfen, bevor die eigenen Kinder aus dem Haus sind.

Die Familienphase wird zur Zeit der Doppel- oder sogar Dreifachbelastung insbesondere für die Frauen. Bisher wurde eine pronatalistische Politik in der Regel damit verbunden, dass Arbeitsmarktausgrenzungen von Frauen in Kauf genommen oder sogar gewollt waren. Dies wird aus zwei Gründen nicht mehr möglich sein. Zum einen weil sich die Erwerbsorientierung von Frauen mit und ohne Kindern geändert hat. Zum anderen weil im demografischen Wandel zunehmend Frauen als qualifizierte Erwerbskräfte gebraucht werden (vgl. Deutscher Bundestag 2002: 46f und 82f). Daraus ergeben sich drei Folgerungen für die Gestaltung von Unterstützungsangeboten für Familien:

  • Sie müssen erstens intersektoral in einer auf die kommunale Ebene herunter gebrochenen Zusammenschau der Familien- und Beschäftigungsentwicklung gestaltet werden (s. Kapitel zu Vereinbarkeit) und eventuell den Bereich der Angehörigenbetreuung einbeziehen (Vereinbarkeit Pflege und Beruf).
  • Zweitens müssen sie so flexibel gestaltet werden, dass die unterschiedlichen Anforderungen einander angepasst werden können. Diese Entwicklung trifft aktuell für den Bereich der Kinderbetreuung zu, wo eine Flexibilisierung und Deregulierung des Angebotes zu beobachten ist. Dabei gilt es allerdings Standards zu beachten und die Angebote auf ihren pädagogischen Sinn hin zu prüfen. Die Flexibilisierung kann sich auch darauf beziehen, dass ein Mix unterschiedlicher Angebote, die sich für denselben Bereich ergänzen (z.B. Kindertagesstätte plus Tagesmutter) den Bedarf deckt, was aber eine Koordination erforderlich macht.
  • Drittens müssen die Dienste für Familien ohne Aufwand erreichbar sein, denn gerade für die überlastete mittlere Generation ist Zeit eine kostbare Ressource. Die zeitnahe Erreichbarkeit stärkt die besondere Bedeutung des Sozialraumbezugs von Angeboten zur Familienförderung.

 

4. „Alternde“ Stadtteile: Entgrenzte Einrichtungen sind von Vorteil

Strohmeier hatte angesichts der kleinräumig ausdifferenzierten Lebensbedingungen von Familien (Familien- und Nichtfamilienhaushalte leben zunehmend kleinräumig segregiert) die zunehmende Bedeutung „lokalen Handelns“ festgestellt (s.o.). Die konkrete Ausgestaltung kommunaler Familienpolitik sowie die Planung, Umsetzung und Koordination familienorientierter Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote setzt also die genaue Kenntnis der sozialstrukturellen Vorraussetzungen (welche Familien mit welchen Ressourcen und Unterstützungsbedarfen leben vor Ort?) und Rahmenbedingungen (Akteursbeziehungen, finanzielle Ressourcen etc.) voraus. Nur so können Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote für Familien stadtteil- bzw. sozialraumbezogen entwickelt und angesiedelt werden.

Darüber hinaus muss die Planung die Dynamik der kleinräumigen Bevölkerungsentwicklung berücksichtigen. Beispielsweise gibt es Stadtteile, die je nach Siedlungsgeschichte eine „junge“ oder „alte“ Altersstruktur aufweisen, womit unterschiedliche Bedarfe, ebenso wie im Stadt-Land-Vergleich, verbunden sind.

Da Stadtviertel mit einer homogenen Altersstruktur „altern“, verändert sich die Nachfrage nach Unterstützungsangeboten, die auf spezifische Familienphasen zugeschnitten sind: Hat beispielsweise ein Stadtteil einen hohen Anteil an Kindern unter drei Jahren (und werden in Zukunft weniger Kinder geboren als heute), so werden in diesem Stadtteil in zehn Jahren weniger „Krabbelgruppen“, dafür aber mehr Jugendeinrichtungen benötigt.

Diese Entwicklungen sind, so weit dies angesichts der Komplexität der Entwicklungen möglich ist, bei der Planung, herunter gebrochen auf die Stadtteilebene, einzubeziehen.

Sich auf ein „Schrumpfungsparadigma“ für bestimmte familienbezogene Angebote einzustellen, verlangt „intelligente Konzepte des Umbaus und der Umwidmung vorhandener Infrastruktur“ (Sarcinelli/Stopper 2006: 8). Möglichkeiten des Umbaus und der Umwidmung sind in solchen familienbezogenen Unterstützungsangeboten angelegt, die von vornherein stärker als „entgrenzte Institutionen“ konzipiert werden, d.h. als Institutionen, die weitere als ihre Kernfunktionen übernehmen (können) (Guggemos 2004: 61).

 

5. Familienunterstützung durch neue Formen der Selbsthilfe und des bürgerschaftliches Engagement

Die Aufgabe von kommunaler Familienpolitik hat nicht nur eine materielle, sondern auch eine immaterielle Dimension. Neben finanziellen und institutionellen „Angeboten an und in Lebensnähe“ (Höffinger 2002: 1) geht es auch um „atmosphärische und klimatische Verbesserungen im Interesse der Familien mit Kindern“ (ebd.). Damit geht es auch darum, neue Akzente und Impulse zu setzen und stärker als bisher auf die Selbsthilfepotentiale von Familien und der freien Träger der Familienförderung zu setzen.

Diese Lösungen sind auch angesichts der angespannten finanziellen Lage der meisten Kommunen wichtig, weil sie nicht unbedingt mit neuen Kosten für die Kommune verbunden sind. Sie betreffen nicht nur Familie: Ganz allgemein wird betont, dass bürgerschaftliches Engagement, Selbstorganisation und Selbsthilfe durch den demografischen Wandel an Bedeutung gewinnen (z.B. Sarcinelli/Stopper 2006: 9). Für Familien haben aber unbürokratische, nachbarschaftliche Hilfe und bürgerschaftliches Engagement als kooperative und flexible Unterstützungsformen im Alltag eine besondere Bedeutung (vgl. Guggemos 2004: 263).

Im Einzelnen bedeutet dies, den Netzwerkcharakter und die Solidarität der Generationen und Geschlechter in den Familien – also bereits praktiziere Selbsthilfe – zu unterstützen, und andererseits bisher ungenutzte Potentiale aufzuzeigen und „neue“ Formen von Selbsthilfe zu initiieren. Dies geschieht im kleinräumigen Umfeld, im Stadtviertel, denn dort können Menschen zur Mitgestaltung sozialer Strukturen motiviert werden.

Die Strategien sind bei der Konkretisierung an die vorhandenen, jeweils sozialraumspezifischen Unterstützungsstrukturen auszurichten. „Während die Bewältigung der Folgen der Alterung in den ländlichen und suburbanen Gemeinden, in denen die familial-verwandtschaftliche Vernetzung bei vielfach bestehender Hausgemeinschaft und Nachbarschaft noch überaus dicht ist, eher die Unterstützung der nach wie vor vorhandenen Familiensolidarität verlangt, ist im Ballungskern in Stadtteilen, in denen heute bereits die Mehrheit der Haushalte aus nicht verwandtschaftlich vernetzten Nicht-Familienhaushalten und Alleinlebenden besteht, das Problem eher die Initiierung und Unterstützung nicht-familialer Formen der Selbsthilfe und des freiwilligen sozialen Engagements“ (Strohmeier 2000: 14).

Kommunale Familienpolitik kann das Thema der Familienunterstützung in Strategien verankern, mit denen in Stadtvierteln und Sozialräumen „Soziales gestaltet wird“ und es mit der Förderung bürgerschaftlichen Engagements, der Nachbarschaftshilfe und der demokratischen Beteiligung verknüpfen. Zu diesen Strategien kann auch die Förderung generationenübergreifender Angebote gehören.

 

6. Rolle der Kommunen bei der Organisation und Vernetzung von Unterstützungs- und Dienstleistungsangeboten

Ein wichtiges (wenn nicht gar das wichtigste) Element einer präventiv orientierten Familienpolitik ist die Vernetzung und Koordination der freien Träger und anderer familienpolitisch bedeutsamer Akteure. Denn letztlich ist es den Familien egal, wer die Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote bereitstellt; wichtig ist, dass es sie gibt.

Um alle auf kommunaler Ebene vorhandenen Potentiale erschließen zu können, sollten sich die Kommunen als Moderatoren kommunaler Familienförderung verstehen: „Kommunen müssen als Moderatoren darauf hinwirken, daß Formen für eine regelmäßige Zusammenarbeit aller für die örtliche Familienpolitik bedeutsamen Akteure aufgebaut werden. Nur durch ein koordiniertes und kontinuierliches Zusammenwirken kann Familienpolitik auf örtlicher und regionaler Ebene eine eigenständige strukturpolitische Gestalt gewinnen und Wirksamkeit entfalten. Dazu müssen insbesondere auch die familienpolitisch wirksamen Akteure und Träger außerhalb von Kommunalpolitik und Verwaltung eingeladen werden...“ (BMFSFJ 1995: 303).

Um ihre „Aufgabe als Impulsgeber und Moderator bei der Koordination und Vernetzung aller örtlichen und regional wirksamen familienfördernden Maßnahmen und Angebote“ (IES 1997: 4) erfüllen zu können, muss es der Kommune aber nicht nur gelingen, „Menschen mit Einfluss auf die Lebensbedingungen der Familien zusammenzuführen und zu partnerschaftlich koordinierten Handeln zu motivieren“ (IES 1997: 1), sondern darüber hinaus auch eigene Zuständigkeiten zu bündeln. Familienpolitik ist eine Querschnittsaufgabe, die – um Wirksamkeit entfalten zu können – zentral koordiniert werden muss.

 

7. Fazit: Leitlinien der Gestaltung zukunftsbezogener Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote für Familien in Kommunen

Kommunale Familienpolitik kann die Unterstützungs- und Dienstleistungsangebote für Familien nicht einfach nur fortschreiben, sondern muss sie an den Erfordernissen des demografischen und sozialen bzw. familialen Wandels ausrichten. Dieser Wandel ist hochkomplex, und er hat direkte und indirekte Auswirkungen auf die Lebensbedingungen von Familien und auf das Familienleben.

Aus den Überlegungen lassen sich folgende Eckpunkte für die zukünftige Gestaltung von Angeboten für Familien ablesen:

  • Die Angebote sind in Kenntnis der Bevölkerungsentwicklung in der Kommune bzw. in den Stadtteilen zu gestalten und für die konkrete Entwicklung zu spezifizieren (zukunftsbezogene Sozialplanung).
  • Kommunen müssen die unterschiedlichen Bedarfe der Familien in unterschiedlichen sozialen Lagen bearbeiten und entsprechende Ziele (Teilhabe, Vereinbarkeit etc.) gewichten und eine differenzierte Gesamtplanung entwickeln.
  • Die Angebote sind intersektoral zu planen und unterschiedliche Akteure sind zusammenzubringen. Die Angebote sind, wo es sinnvoll ist, flexibel und zeitnah erreichbar, möglicherweise sogar mobil und für die Familien(mitglieder) kombinierbar auszugestalten. Zu bevorzugen sind Konzeptionen für entgrenzte Institutionen mit flexiblen Nutzungsoptionen.
  • Die Unterstützung von Familien sollte kommunalpolitisch als Teil der Förderung von bürgerschaftlichem Engagement und informeller Unterstützungssysteme verankert werden.
  • Der Kommune selbst kommt eine wichtige Rolle als Koordinatorin und Moderatorin zu, die kommunale Angebote, Angebote freier Träger und kommerzielle Angebote privater Dienstleister vernetzt.

Literatur:

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend – BMFSFJ, Hrsg. (1995), Fünfter Familienbericht: Familien und Familienpolitik im geeinten Deutschland. Zukunft des Humanvermögens, Bonn

Deutscher Bundestag (2002): Schlussbericht der Enquete-Kommission „Demografischer Wandel – Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik“. Bundestagsdrucksache 14/8800, 28.03.2002, Berlin

Guggemos, Peter (2004): Demographischer Wandel und seine Auswirkungen auf die soziale Infrastruktur in Kommunen. In: Frevel, Bernhard (Hrsg.): Herausforderung demografischer Wandel. Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften, S. 257–274

Höffinger, Werner (2006): Örtliche und regionale Familienpolitik ist zukunftsorientierte Familienpolitik, download: www.familienhandbuch.de am 27.08.2006

Institut für Entwicklungsplanung und Strukturforschung GmbH an der Universität Hannover – IES (1997): Handlungskonzept für eine örtliche und regionale Familienpolitik - Organisation, Finanzierung, Rechtliche Rahmenregelungen, Info-Text Nr. 1, Hannover

Kröhnert, Steffen; van Olst, Nienke; Klingholz, Reiner (2005): Deutschland 2020. Die demografische Zukunft der Nation. Berlin, Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung

Sarcinelli, Ulrich; Stopper, Jochen (2006): Demographischer Wandel und Kommunalpolitik. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, Ausgabe 21–22, S. 3–10

Strohmeier, Klaus Peter (2000): Stadtgesellschaft und Stadtteilpolitik. In: Teichmann, U. (Hrsg.): Das Haus im Griff, Dortmund

Strohmeier, Klaus Peter/Schultz, Annett (2005): Familienforschung für die Familienpolitik. Wandel der Familie und sozialer Wandel als politische Herausforderung. Ministerium für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie NRW, Düsseldorf


Autorin und Autor:

Cornelia Helfferich
Professorin für Soziologie an der Evangelischen Hochschule in Freiburg und Leiterin des SozialwissenschaftlichenFrauenForschungsinstituts Soffi F. in Freiburg.

Holger Wunderlich
Geschäftsführer der FaktorFamilie GmbH in Bochum.


Erstellungsdatum: 30.01.2009
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