Die Ausgangslage

Der Begriff „Kommunales Management für Familien“ steht für eine zeitgemäße Ausrichtung kommunaler Familienpolitik, die zielorientiert vorgeht und hierbei strategische Instrumente einsetzt. Weniger das Einzelprojekt zählt, sondern die kommunale Gesamtstrategie beim Querschnittsthema Familie. Um für Familien passgenaue Leistungen anbieten zu können, sind Informationen über die Situation von Familien ebenso wichtig wie ein Überblick über vorhandene Angebote. Dabei ist zu bedenken, dass es nirgendwo so ist, wie im Durchschnitt! In jeder Kommune und vor allem in jedem Stadt- und Ortsteil finden sich unterschiedliche Familien- und Problemstrukturen und somit auch unterschiedliche Herausforderungen für die kommunale Familienpolitik. Eine sozialräumliche Sicht bei der Planung und beim Angebot von familienpolitischen Leistungen ist deshalb grundsätzlich wichtig.

Nordrhein-Westfalen hat insgesamt 219 Kommunen mit weniger als 25.000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Diese Kommunen gehören einem der 31 Kreise an und die meisten von ihnen verfügen über kein eigenes Jugendamt. Für sie sind in der Regel die Kreisjugendämter zuständig. Nach der Gebietsreform und der kommunalen Neuordnung in Nordrhein-Westfalen bestehen die meisten dieser kleineren Kommunen aus mehreren Ortsteilen, die bis dahin eigenständig waren. Jeder dieser Ortsteile hat eine eigene Geschichte und individuell gewachsene Strukturen. Die jeweilige Ortsidentität der Bewohnerinnen und Bewohner speist sich nicht zuletzt auch aus der Abgrenzung von Nachbarorten. In den Flächengemeinden gibt es häufig weite Entfernungen zwischen diesen Ortsteilen, die keineswegs immer durch ein ausreichendes Angebot des öffentlichen Personennahverkehrs überbrückt werden.

Auch wenn sich kleinere Kommunen hinsichtlich ihrer sozialräumlichen Strukturen von den größeren Städten deutlich unterscheiden, so gilt auch hier: Genau hinschauen ist wichtig. Familienpolitische Fachleute aus kleineren Gemeinden bestätigen dies: Die Situation in den einzelnen Ortsteilen ist für die Familien häufig sehr unterschiedlich.

Im Rahmen von drei Workshops im Kontext der Werkstattreihe der Landesinitiative "Familie kommt an. in Nordrhein-Westfalen" hat das Informations- und Qualifizierungszentrum für Kommunen (IQZ) die Familienpolitik in kleineren Städten und Gemeinden bzw. in Kreisen in den Fokus gestellt. Hierbei wurden die Erfahrungen von familienpolitischen Fachleuten aus ganz Nordrhein-Westfalen ausgetauscht und Beispiele guter Praxis aus einzelnen Kommunen vorgestellt. In Arbeitsgruppen haben sich die Teilnehmenden dieser Workshops mit den besonderen Herausforderungen und mit möglichen Antworten auf ihre Fragen befasst. Der vorliegende Beitrag fasst die wesentlichen Ergebnisse dieser Workshops, die im Auftrag des nordrhein-westfälischen Familienministeriums durchgeführt wurden, zusammen.

Eines wurde in den Diskussionen der Workshops immer wieder deutlich: Familienpolitik vor Ort steht immer zwangsläufig im Zusammenhang mit der Kreisfamilienpolitik. Auf das besondere Verhältnis zwischen den kleineren Städten und Gemeinden und dem Kreis wird deshalb abschließend eingegangen.

 

Das Thema Familienpolitik stärken

Dass kommunale Familienpolitik für die Situation der Familien eine ganz besondere Rolle spielt, wird grundsätzlich auch in den kleineren Kommunen zunehmend gesehen und berücksichtigt. Allerdings ist eine explizite Familienpolitik und sind eindeutige Zuständigkeiten und vor allem eine strategischen Ausrichtung der Verwaltung erst vereinzelt zu finden. Eine Möglichkeit, das Thema Familienpolitik zu stärken und damit gute Grundlagen für Verwaltungsaktivitäten zu schaffen, ist die Entwicklung eines familienpolitischen Leitbildes. In den kreisangehörigen Städten und Gemeinden stellt sich allerdings die Frage, in welchem Verhältnis ein solches gemeindliches Leitbild zu einem ggf. ebenfalls vorhandenen familienpolitischen Leitbild des Kreises stehen sollte. Hier sind insbesondere die Verwaltungsspitzen der einzelnen Städte und Gemeinden und die zuständigen Leitungs- und Koordinationsgremien (zum Beispiel die Konferenz der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister) gefragt.

Politische Beschlüsse zur kommunalen Familienpolitik – nicht nur bezogen auf ein solches familienpolitisches Leitbild – werden von den Fachleuten aus den kleineren Kommunen grundsätzlich als hilfreich betrachtet („ich bin froh über jeden Antrag, der Familienpolitik zum Thema hat“). Sie erleichtern das Verwaltungsengagement. Als sinnvoll werden in diesem Zusammenhang auch immer wieder themenbezogene Informationen für Mandatsträgerinnen und Mandatsträger genannt.

Allerdings verweisen die kommunalen Fachleute auch auf die häufig zu lange Reaktionszeit und auf den notwendigerweise hohen Kommunikationsaufwand, der schnelle Problemlösungen behindere. In jedem Falle aber wird eine funktionierende Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung als wichtig und hilfreich angesehen.

 

Besondere Verwaltungsstrukturen: besondere Herausforderungen

Die Größe der Verwaltung hat Auswirkungen auf den Grad der Arbeitsteilung und damit auf die Spezialisierungsmöglichkeiten innerhalb der Verwaltung. In kleineren Gemeinden wird das Thema Familienpolitik häufig von Beigeordneten, den kommunalen Gleichstellungsbeauftragten oder von Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern „mitbedient“, die auch mit anderen Aufgaben betraut sind. Nur ganz selten gibt es eigens und ausschließlich für das Thema Familie zuständige Stellen in der Kommunalverwaltung. Damit ergeben sich zum Beispiel für Gleichstellungsbeauftragte, die auch für Familienpolitik zuständig sind, (mindestens) zwei Bezugspunkte der Arbeit, welche keineswegs deckungsgleich und stellenweise sogar kaum miteinander vereinbar sind. Ohne eine entsprechende Stärkung des Themenbereichs Familie durch die Verwaltungsspitze ist den Herausforderungen an diese „Multitaskerinnen“ der Verwaltung nur schwerlich zu begegnen. Eine solche Stärkung schließt auch die Verfügungsmöglichkeiten über zusätzliche finanzielle Ressourcen ein.

Die Tatsache, dass kleinere Kommunen kein eigenes Jugendamt haben, kann einerseits als ein spezifisches Hindernis für die Einführung eines strategischen Managements für Familien gesehen werden. Familienpolitik hat als klassisches Querschnittsthema unterschiedliche institutionelle Anbindungen. Ist ein eigenes kommunales Jugendamt vorhanden, wird es aufgrund seiner fachlichen Bezüge und seiner Pflichtaufgaben in diesem Bereich in der Regel als in besonderer Weise für das Thema Familie zuständiges Amt verstanden. Dies gilt auch für das Kreisjugendamt. Mit der Zuständigkeit für die Jugendhilfe wird in Kommunen ohne eigenes Jugendamt insofern häufig auch die Zuständigkeit für die Familie an das Kreisjugendamt „abgegeben“. Allerdings liegt hierin liegt aus Sicht der Fachleute auch eine Chance, da auf Kreisebene eher neue und ungewöhnliche Verwaltungslösungen, die stärker dem Querschnittscharakter der Familienpolitik entgegenkommen, möglich scheinen. Die Kooperation der kleineren Städte und Gemeinden mit dem Kreisjugendamt stellt daher eine besondere Herausforderung für die Arbeit dar. Abzuwarten bleibt, wie viele kleinere Kommunen sich zukünftig entschließen, ein eigenes Jugendamt einzurichten und ob dies Folgen für die kommunale Familienpolitik haben wird.

 

Die Rolle der Verwaltungsspitze

Der Verwaltungsspitze scheint in den kleineren Kommunen eine fast noch größere Rolle zuzukommen als in den größeren Städten. Sie werden als wichtige Motoren der kommunalen Familienpolitik immer wieder hervorgehoben. Mit Blick auf die „Multitaskerinnen und Multitasker“ in der Verwaltung wurde oben bereits deren familienpolitische Stärkung und Unterstützung durch die Leitungsebene hervorgehoben. Darüber hinaus geht es aber auch ganz grundsätzlich um die Frage der Wertschätzung und Positionierung des Themas innerhalb der Verwaltung. Hier kann die explizite und konstruktive Unterstützung durch den Bürgermeister/ die Bürgermeisterin den Weg hin zur Einführung eines kommunalen Managements für Familien maßgeblich bereiten. Dies betrifft auch und besonders die Möglichkeiten zur querschnittsorientierten Kooperation der einzelnen Verwaltungsbereiche und die Einführung neuer, querschnittsorientierter Verwaltungslösungen. Auch ein kooperatives und vernetztes Handeln über die Gemeindegrenzen hinweg hängt maßgeblich vom Engagement der Verwaltungsspitze ab.

 

Stärkung des ehrenamtlichen Engagements

Bürgerschaftliches bzw. ehrenamtliches Engagement spielt im Rahmen der kommunalen Familienpolitik grundsätzlich eine wichtige Rolle. Vor dem Hintergrund des familialen Wandels und der demographischen Entwicklung nimmt die Größe familialer Netzwerke und nehmen ihre Unterstützungspotentiale tendenziell ab. Hilfen durch nicht-verwandtschaftliche Netzwerke werden wichtiger. Freiwilliges Engagement für andere, also auch für Familien, das in organisierten Gruppen (z.B. Vereinen) geleistet wird, spielt in den kleineren Gemeinden traditionell eine verhältnismäßig große Rolle. Entsprechend wurde von den Fachleuten aus diesen Kommunen das Thema Engagementförderung und Engagementnutzung mit großem Interesse eingebracht und diskutiert. In diesem Zusammenhang wurde angemerkt, dass die Informationen über vorhandene Strukturen und Aktivitäten nicht ausreichen. Insbesondere mangelt es an einer funktionierenden und ortsteilübergreifenden Koordination der Angebote.

Vorhandene Kooperationsgrenzen zwischen der Verwaltung und den freien Trägern werden dabei als erschwerend für eine dauerhafte Kooperation mit Ehrenamtlichen gesehen. Eine Koordinationsstelle, die voran bringt, was vorhanden ist und gleichzeitig initiierend wirken kann, wurde von den Fachleuten als eine mögliche Lösung diskutiert. Allerdings sollte sich aus Sicht der Fachleute die Kommune selbst hierbei eher im Hintergrund halten. Voraussetzung dafür, dass solche Koordinierungsangebote funktionieren – unter welcher Trägerschaft auch immer – ist ein funktionierendes Vertrauensverhältnis zwischen Kommune und Freiwilligen bzw. ihren Vereinen und Gruppierungen. Einerseits müssen die Vereine einer Unterstützung gegenüber aufgeschlossen sein und Egoismen vermeiden, und andererseits müssen die Kommunen Vertrauen in die Selbstregulierungsfähigkeit der Vereine entwickeln. Gerade in den kleineren Städten und Gemeinden wird in diesem Zusammenhang das persönliche Gespräch zwischen Verwaltung und Ehrenamtlichen wichtig. Fazit der Diskussion war, dass die Förderung des ehrenamtlichen Engagements für Familien ein wichtiges Aufgabenfeld für die Zukunft gerade der kleineren Kommunen ist.

 

Das Datenproblem

Auch wenn das Angebotsspektrum und die Anzahl der familienpolitischen Angebote im Vergleich zu den größeren Kommunen stärker eingeschränkt sind, so werden auch aus den kleineren Städten und Gemeinden Stimmen laut, die beklagen, dass vorhandene Hilfen für Familien vielen unbekannt bleiben und dass grundsätzlich zu wenige Daten – und vor allem zu wenige miteinander kompatible Daten – zur Verfügung stehen. Das bedeutet nicht unbedingt, dass familienpolitikrelevante Daten nicht gesammelt werden, allerdings ist ihr Vorhandensein häufig nicht bekannt. Gewünscht wurde in diesem Zusammenhang vielfach die Einrichtung einer kreisweit arbeitenden Servicestelle. Diese könne dazu beitragen, Datenbestände zu sichten, zu vereinheitlichen und für die kreisangehörigen Städte und Gemeinden sowie für den Kreis aufzubereiten bzw. zumindest bei ihrer Aufbereitung Hilfestellungen zu bieten.

 

Die Bedeutung des Kreises für die Familienpolitik der kleineren Kommunen

Vertreter und Vertreterinnen der kleineren Kommunen hielten die Aktivitäten der Kreise auch deshalb für bedeutsam, weil sie dazu beitragen können, die Lebensbedingungen der Familien in der Region zu vereinheitlichen und existierende Ungleichheiten abzubauen (Beispiel: Elternbeiträge für die Kinderbetreuung).
Grundsätzlich wurden aus den Städten und Gemeinden klare Zuständigkeiten und feste Ansprechpersonen auf der Kreisebene angemahnt.

Eine gegenseitige Information der Städte und Gemeinden im Kreis und auch eine mögliche Arbeitsteilung in Bezug auf familienpolitische Maßnahmen erschienen eher möglich, wenn sie vom Kreis organisiert und begleitet werden.

 

Herausforderungen an ein kommunales Management für Familien im Kreis

Für das Gelingen eines kommunalen Managements in den kleineren Kommunen kommt es deshalb nicht nur auf deren eigene strategische Ausrichtung an. Ebenso wichtig sind die funktionierende Kooperation im Kreis, also die interkommunale Zusammenarbeit, sowie die Kooperation mit dem Kreis. Beides wird durch eine familienorientierte strategische Ausrichtung der Kreise selbst maßgeblich gesteuert. Für Kreise gelten dabei im Prinzip die gleichen Anforderungen an ein strategisches Management für Familien wie Städten und Gemeinden allgemein. Von den Vertreterinnen und Vertreter aus nordrhein-westfälischen Kreisen wurden dabei die folgenden besonderen Herausforderungen an eine Kreisfamilienpolitik genannt:

Für die Anerkennung der Kreispolitik ist es wichtig, eine „regionale Identität“ herzustellen. Hierfür ist ein „lokales Wollen regionaler Orientierungen“ eine wichtige Voraussetzung. Wesentlich sind dabei die frühzeitige Information aller Beteiligten und ein Verhandeln mit den kreisangehörigen Städten und Gemeinden „auf Augenhöhe“. Ein unbedingt erforderliches gemeinsames Vorgehen mit den Städten und Gemeinden setze deshalb grundsätzlich Offenheit auf allen Seiten voraus.

In der Kreisverwaltung sollte sich ein Bewusstsein für die eigenen Serviceaufgaben gegenüber den Städten und Gemeinden entwickeln, wobei es wichtig ist, dass sich keine Doppelstrukturen etablieren. Vielmehr sollte die Kreispolitik dort einsetzen, wo sich für die Städte und Gemeinden Lücken in der Versorgung ergeben. Voraussetzung hierfür ist dann unbedingt eine gute Informationslage über die Situation vor Ort.

Von den Fachleuten aus den Kreisen wurde auch die Bedeutung der „Initialzündung“ im Kreisgebiet hervorgehoben. Einzelne Gemeinden können als Vorreiter für eine erfolgreiche kreisweite Strategie Beispielfunktion für die anderen Kommunen haben, und dies muss auch mit entsprechender Öffentlichkeitsarbeit verbunden werden. Hierfür eignen sich vor allem besonders aktuelle und brennende Themen, an denen möglichst viele Kommunen interessiert sind.

Vertreterinnen und Vertreter aus den Kreisen Nordrhein-Westfalens haben sich in den Arbeitsgruppen der IQZ-Workshops auch intensiv mit der Frage befasst, wie eine stärkere strategische Ausrichtung des Kreises letztlich durchgesetzt werden kann. Als mögliche Lösungswege bei vorhandenen Schwierigkeiten und Hindernissen wurden unter anderem vorgeschlagen:

• Interessenverbände einbeziehen
• Kommunale Spitzenverbände ansprechen
• Führungskräfte entsprechend schulen
• Landesangebote nutzen
• Regionale Netzwerke gründen
• Gemeinsam Standortvorteile hervorheben
• Den Austausch der Kreise untereinander stärken
• Regionale Identität stärken

Vertreterinnen und –vertreter aus Kreisen, die auf diesem Weg bereits fortgeschritten sind, betonten – nach den zugkräftigsten Argumenten für ein Kreis-Familienmanagement befragt – vor allem das Kosten-Nutzen-Argument. Ein koordiniertes Vorgehen von Kreis und angehörigen Städten und Gemeinden, sich gemeinsam für eine Stärkung der Familienpolitik aufzustellen, spart Geld. Doppelstrukturen werden so vermieden und Probleme effektiver angegangen.

Grundsätzlich unterscheiden sich die Möglichkeiten, koordiniert und zielorientiert vorzugehen in hohem Maße danach, wie die Jugendamtsstrukturen im Kreis beschaffen sind. Je mehr kommunale Jugendämter vorhanden sind, desto schwieriger wird ein gemeinsames strategisches Management im Kreis. Eine besondere Herausforderung an ein kommunales Management für Familien im Kreis ist es deshalb, die einzelnen Jugendämter der Städte und Gemeinden sowie das Kreisjugendamt einzubinden und sie querschnittsorientiert an der Entwicklung eines strategischen Managements für Familien zu beteiligen.


Autorin:

Angelika Engelbert
Leiterin des Informations- und Qualifizierungszentrums für Kommunen (IQZ) am Zentrum für interdisziplinäre Regionalforschung (ZEFIR) der Ruhr-Universität Bochum.